?1.一網統管的定義

定義：一網統管是打通城市各治理系統的業務平臺、管理全域的實體中心和整合治理力量的協同模式，通過技術創新、機制創新和組織創新，實現一張網絡管全城、一個中心管全域、一支隊伍管治理。

如圖1.1所示，一網統管在利用數字底座打通城市各部門數據的基礎上，進一步聯通各部門的業務系統，將孤立的治理系統（如應急網、綜治網和城管網）連接成一張網絡，使得指令可以在不同部門之間流轉，完成對事件的高效、協同處置。

▲圖1.1 一網統管的業務架構圖

同時，設立市域治理指揮中心（或城市運行中心）之類的實體機構，連接市、區/縣、街道/鄉鎮不同層級的城管、綜治、應急等不同種類的指揮中心，建立橫向到邊、縱向到底的統一指揮體系和管理機構網。

最后，通過組織變革和創新，將城管、綜合治理、12345等相關部門與市域治理指揮中心一體化運行，將分散的治理力量整合成一支高效協同的隊伍來治理城市，并結合群眾的力量來實現政府和居民對城市治理的共建、共治、共享。

2.一網統管的定位和目標

在上述定義中包含了一網統管的三個定位和三大目標，即通過數據指令、運行機制和組織管理來實現三個層面的連接定位，以及實現一張網絡管全城、一個中心管全域、一支隊伍管治理三大目標，定位和目標一一對應。

• 通過數據指令的連接，形成城市治理相關業務系統之間的一張網，構建信息技術的基礎設施，實現一張網絡管全城。

如圖1.2a所示，這里的數據打通不僅僅只是數據的共享交換、查詢調用，更是依托數字底座實現各部門數據的實時匯聚、應歸盡歸。在數據打通的基礎之上，利用一網統管業務中臺進一步聯通各個業務系統（如城管、綜治、環衛等），使得指令、工單可以在不同業務系統間流轉，后者又超越了數據匯聚共享的層面。

▲圖1.2 一網統管的三個定位和三大目標

例如，城管和綜治部門的數據都匯聚到了數字底座，兩個部門之間也可以調用彼此的數據來支撐自身業務，這里實現了數據打通；但在業務系統沒有聯通的前提下，這兩個部門的工作流是不通的，城管部門并不能把業務指令發送給綜治部門，要求其一起聯合執法。

只有同時把數據流和指令流打通，形成一張業務系統之間的信息技術網絡，才能實現一網管全城的目標。

• 通過運行機制的連接，形成城市治理相關管理機構之間的一張網，構建統一調度的指揮體系，實現一個中心管全域。

如圖1.2b所示，不同的業務部門早期可能已經建立了各自的指揮或運行中心，如數字城管中心、社會治理指揮中心等管理機構，這些指揮中心甚至會有區/縣、街道級別的分中心。

除了通過數據和指令將業務系統打通，還需要通過運行機制來連接不同管理機構的業務邏輯，建立橫向到邊、縱向到底、平戰結合的市、區（縣）、街道三級聯動指揮體系，讓事件能在不同層級和類別的中心分撥、流轉，實現一個中心管全域，也使得不同的指揮中心能利用這個全域中心相互協作。

例如，社會治理指揮中心可將其收到的占道經營事件，通過市域治理指揮中心分撥給業務歸口單位數字城管指揮中心處置。如圖1.2b所示，更為高效的統一指揮體系是在區（縣）和街道分別建立相應層級的城市綜合治理指揮中心，各級指揮中心分別連接相應層級的管理機構并逐級向上連接到最上層的市域治理指揮中心。

這樣跨體系業務可以在共享的最低層級的城市治理指揮中心完成閉環，而無須都上報到市域治理指揮中心，提高了事件處置的效率。如同一個區內不同部門的事件可以在區一級治理指揮中心完成分撥處置。

• 通過組織管理的連接，形成城市治理相關工作人員之間的一張網，構建高效協同的治理隊伍，實現一支隊伍管治理。

如圖1.2c所示，為了能確保市域治理指揮中心能發揮實質作用，通常會通過市機構編制委員會辦公室（簡稱編辦）設立一個實體機構，并將數字城管、網格綜治、12345等相關機構的職能與市域治理指揮中心整合，通過組織管理的連接來實現一支隊伍管治理。

3.一網統管支撐的業務范疇

圖1.3展示了一網統管支撐的城市治理業務范疇全貌，進一步可以通過“涉及的政府管理部門”和“業務是否涉及政民互通”兩個維度來將業務范疇劃分成四個區間。只有先厘清一網統管的業務范疇，做到有的放矢，才能進一步分析其應具備的功能、發揮的作用和創造的價值。

▲圖1.3 一網統管支撐的城市治理業務范疇

（1）第一個維度

根據涉及的政府管理部門，將業務范疇劃分為縱向兩列。

• 市域社會治理

一列是由政法委和公安局主導的市域社會治理現代化，通常涉及綜合治理和網格化管理，如圖1.3右列紅色框覆蓋內容所示。中央政法委先后批復了市域社會治理現代化兩期試點，2020～2022年為第一期、2023～2025年為第二期，一百多座城市申報入圍。

網格化管理依托統一的城市數字管理平臺，將城市中的街道、社區等管理轄區按照一定的標準劃分成為單元網格，通過讓網格員等基層治理隊伍對單元網格的部件和事件進行巡查，實現監督和處置分離、治理資源共享、市區上下級聯動的行政管理改革，將過去傳統、被動、定性和分散的管理，轉變為今天現代、主動、定量和系統的管理。

它使用數字化管理手段，實現管理對象、過程和評價的數字化，保證管理的敏捷、精確和高效；采用科學閉環的管理機制，將發現、立案、派遣、結案四個步驟形成閉環，從而提升管理的能力和水平。

• 廣義市域治理現代化

另一列是包含城管局、應急局、衛健委、生態環境局、市場監督管理局和發改委等多個部門的廣義市域治理現代化，如圖1.3左列藍色框覆蓋內容所示。

按照國家“五位一體”的總體布局，廣義的市域治理應該涵蓋經濟、政治、文化、社會、生態文明五個方面的治理工作，需要利用數字化管理手段聯動更多的政府部門，建立敏捷、高效的跨部門事件閉環處置機制，實現更大范圍、更深層級的資源共享和力量協同的管理模式。

廣義的市域治理涉及的業務通常是跨多個部門的應用。例如，危化品的全流程管理涉及應急局、公安局、運輸局、環保局等多個部門；城市經濟高質量發展涉及發改委、財政局、經信局、稅務局、商務局等多個部門，任何一個部門都無法單獨描繪這個專題，更無法單獨承擔這個業務。

（2）第二個維度

根據業務是否涉及政府和居民的互通，將其劃分成橫向兩行。

• 政府側閉環綜合管理業務

如圖1.3上面一行區域所示，該類城市治理業務可通過政府部門之間的協作閉環完成，無須居民介入，更加偏重于政府側對城市的綜合管理。例如，城管發現占道經營現象可在該部門內部閉環處置，對于危化品車輛非法運輸的處置可通過應急辦、公安局和運輸局聯合執法來完成。此類事件都不需要市民參與。

• 基層治理

如圖1.3下面一行淺綠色區域所示，此類應用涉及政府跟居民的互動，需要政民互通的信息通道來完成雙向信息的傳遞，通常發生在街道、社區和鄉鎮等場景，被統稱為基層治理。

例如，居民通過12345主動向政府反饋社區內存在共享單車亂放現象，在收到居民上報后，12345中心將事件分撥至相關部門完成處置，之后居民可以查看事件處置的狀態。此處，12345就是一個居民上報信息和查看反饋的通道。

又如，在疫情防控時，基層工作人員需要收集社區居民核酸檢測和疫苗接種的信息。此時，基層工作人員可以通過數字化工具設置需要居民填報的電子表單，并利用這個通道下發給居民；居民完成填報后，信息沉淀到數據平臺，可供基層工作人員及其他部門多方調用。

通過上述兩個事例，我們可以發現這個通道是政府和居民之間的雙向信息通道，但并不是實時通信的通道。這是基于以下兩個原因：第一，政府工作人員的數量遠遠小于居民，無法滿足實時通信和即時消息回復的需求；第二，從信息安全的角度考慮，政府工作人員跟居民應該使用不同的應用終端和后臺數字化系統。

基層治理是實現國家治理體系和治理能力現代化的基礎工程，其中具有代表性的社區治理也被稱為城市治理的最后一公里和毛細血管，呈現出主體多元化、治理協作化等特征。

社區治理的內容包括社區服務與社區照顧、社區安全與綜合治理、社區公共衛生與疾病預防、社區環境及物業管理、社區文化和精神文明建設、社區社會保障與社區福利等。

社區治理雖以政府為主導、發揮決定性作用，但也有企業甚至個人等主體參與，通過與政府的協商、互動和共建，來共同治理社區的公共事務。最后，如圖1.3紫色框所示，基層治理和市域社會治理的交集就是平安社區，重點關注社區安全與綜合治理。

本文摘編自《城市治理一網統管》（ISBN：978-7-111-70622-9），經出版方授權發布。?