作者：中國(guó)信息通信研究院信息通信業(yè)務(wù)受理中心 曹磊

自2001年我國(guó)加入世界貿(mào)易組織以來，我國(guó)電信領(lǐng)域按照“入世承諾”按時(shí)有序地逐步向外資開放，尤其是近幾年我國(guó)加快開放步伐，持續(xù)推進(jìn)服務(wù)業(yè)開放，電信領(lǐng)域業(yè)務(wù)也加快了開放進(jìn)程，吸引了更多外資企業(yè)進(jìn)入我國(guó)電信領(lǐng)域，市場(chǎng)發(fā)展更加繁榮。

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與此同時(shí)，外資企業(yè)對(duì)我國(guó)電信市場(chǎng)進(jìn)一步開放的呼聲越來越高。近年來黨中央多次提出，中國(guó)開放的大門只會(huì)越來越大，要持續(xù)推進(jìn)更高水平對(duì)外開放舉措，而電信領(lǐng)域作為服務(wù)業(yè)中重要領(lǐng)域，未來也將逐步放寬外資限制，以開放促改革、促發(fā)展，優(yōu)化外商投資營(yíng)商環(huán)境，吸引更多外資企業(yè)進(jìn)入。本文通過分析我國(guó)電信領(lǐng)域開放歷程、當(dāng)前市場(chǎng)發(fā)展情況和目前增值電信業(yè)務(wù)進(jìn)一步開放遇到的瓶頸，提出后續(xù)有關(guān)電信業(yè)務(wù)開放的意見和建議。

我國(guó)電信領(lǐng)域開放歷程

加入世界貿(mào)易組織，打開對(duì)外開放大門

2000年9月25日，國(guó)務(wù)院頒發(fā)《中華人民共和國(guó)電信業(yè)務(wù)條例》，明確了國(guó)家對(duì)電信業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)按照電信業(yè)務(wù)分類，實(shí)行許可制度。2001年12月我國(guó)正式加入世界貿(mào)易組織(WTO)，承諾開放相關(guān)增值電信業(yè)務(wù)領(lǐng)域，允許外國(guó)服務(wù)提供者設(shè)立合資企業(yè)，外資不超過50%;承諾在相關(guān)基礎(chǔ)電信業(yè)務(wù)，允許外國(guó)服務(wù)提供者設(shè)立合資企業(yè)，外資不超過49%。

2001年12月11日，國(guó)務(wù)院頒發(fā)《外商投資電信企業(yè)管理規(guī)定》，為電信業(yè)務(wù)對(duì)外開放奠定了法律基礎(chǔ)，同時(shí)明確了香港特別行政區(qū)、澳門特別行政區(qū)和臺(tái)灣地區(qū)的公司、企業(yè)在內(nèi)地投資經(jīng)營(yíng)電信業(yè)務(wù)，比照適用。

針對(duì)港澳資本擴(kuò)大開放增值電信業(yè)務(wù)

2003年，基于CEPA政策，在WTO承諾基礎(chǔ)上，面向港澳資本推出更高水平電信業(yè)務(wù)開放政策，允許港澳服務(wù)提供者，在內(nèi)地經(jīng)營(yíng)互聯(lián)網(wǎng)數(shù)據(jù)中心、呼叫中心、互聯(lián)網(wǎng)接入服務(wù)等業(yè)務(wù)，股權(quán)比例不得超過50%。

2015年，在前期開放政策基礎(chǔ)上，針對(duì)香港、澳門服務(wù)提供者在廣東省進(jìn)一步放開部分業(yè)務(wù)的股比限制，包括國(guó)內(nèi)多方通信服務(wù)、互聯(lián)網(wǎng)接入服務(wù)(服務(wù)范圍僅限在廣東省內(nèi))、信息服務(wù)業(yè)務(wù)(應(yīng)用商店)等，外資股比不設(shè)限制。

2016年，我國(guó)前期試點(diǎn)政策在全國(guó)范圍內(nèi)又進(jìn)一步擴(kuò)大開放，明確對(duì)于港澳服務(wù)提供者在境內(nèi)設(shè)立公司，可以開展在線數(shù)據(jù)處理與交易處理(僅限于經(jīng)營(yíng)類電子商務(wù))、信息服務(wù)業(yè)務(wù)(僅限于應(yīng)用商店)等，允許獨(dú)資經(jīng)營(yíng);其余增值電信業(yè)務(wù)，港澳資股權(quán)不超過50%。

創(chuàng)新區(qū)域試點(diǎn)、逐步復(fù)制推廣

2014年，工業(yè)和信息化部聯(lián)合上海市人民政府在上海自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)開展增值電信業(yè)務(wù)擴(kuò)大開放的試點(diǎn)，在WTO承諾基礎(chǔ)上進(jìn)一步開放相關(guān)增值電信業(yè)務(wù)，其中5項(xiàng)業(yè)務(wù)允許外資獨(dú)資經(jīng)營(yíng)，包括信息服務(wù)(僅限應(yīng)用商店)、存儲(chǔ)轉(zhuǎn)發(fā)類、呼叫中心、國(guó)內(nèi)多方通信、互聯(lián)網(wǎng)網(wǎng)接入服務(wù)業(yè)務(wù)(為上網(wǎng)用戶提供互聯(lián)網(wǎng)接入服務(wù));國(guó)內(nèi)互聯(lián)網(wǎng)虛擬專用網(wǎng)業(yè)務(wù)外資股比不超過50%，在線數(shù)據(jù)處理與交易業(yè)務(wù)(經(jīng)營(yíng)類電子商務(wù))外資股比不超過55%。

2015年1月，在上海自貿(mào)區(qū)率先全面放開在線數(shù)據(jù)處理與交易處理業(yè)務(wù)(經(jīng)營(yíng)類電子商務(wù))，允許外商獨(dú)資設(shè)立經(jīng)營(yíng)類電子商務(wù)企業(yè)。

外商投資電信企業(yè)百花齊放

截至2020年6月底，獲得我國(guó)批準(zhǔn)的外商投資電信企業(yè)共266家，其中有182家由工業(yè)和信息化部頒發(fā)許可證，50家由上海市通信管理頒發(fā)試點(diǎn)批復(fù)(上海自貿(mào)區(qū)內(nèi)企業(yè))。分析現(xiàn)有持證主體情況來看，主要有如幾大特點(diǎn)。

第一，申請(qǐng)業(yè)務(wù)種類較為全面。10項(xiàng)增值電信業(yè)務(wù)中有8項(xiàng)業(yè)務(wù)均有外商投資企業(yè)持有相應(yīng)許可，而存儲(chǔ)轉(zhuǎn)發(fā)類業(yè)務(wù)、互聯(lián)網(wǎng)域名解析服務(wù)業(yè)務(wù)由于業(yè)務(wù)量小等原因，未有外資企業(yè)申請(qǐng)。外商投資企業(yè)持有相應(yīng)許可的大部分業(yè)務(wù)主要集中在信息服務(wù)業(yè)務(wù)、在線數(shù)據(jù)處理與交易處理業(yè)務(wù)，主要原因是上述兩項(xiàng)業(yè)務(wù)均屬于第二類增值電信業(yè)務(wù)，屬于平臺(tái)類業(yè)務(wù)，開展業(yè)務(wù)成本低、開放力度大，能夠更好吸引外資進(jìn)入。

第二，外資來源具有多樣性。從資本來源地看，既有美國(guó)、德國(guó)、法國(guó)、韓國(guó)、日本等發(fā)達(dá)國(guó)家，也有我國(guó)香港、臺(tái)灣地區(qū)。而來源于我國(guó)香港地區(qū)的企業(yè)外資高達(dá)2/3，主要是因?yàn)槲覈?guó)目前的開放政策在CEPA框架下對(duì)于港資的力度最大，很多歐美企業(yè)都通過其香港公司到內(nèi)地投資。

第三，外資背景囊括行業(yè)廣。從外資背景來看，有傳統(tǒng)電信企業(yè)，包括英國(guó)電信、香港電訊、NTT等，看好內(nèi)地龐大的潛在市場(chǎng)，利用自身技術(shù)優(yōu)勢(shì)開展相應(yīng)的電信業(yè)務(wù);也有傳統(tǒng)線下領(lǐng)域向互聯(lián)網(wǎng)搬移，如汽車領(lǐng)域的大眾、通用等，商超領(lǐng)域的家樂福、平和堂;包括亞馬遜、微軟等境外知名互聯(lián)網(wǎng)高科技企業(yè)，利用自己在互聯(lián)網(wǎng)領(lǐng)域的影響力進(jìn)入我國(guó)市場(chǎng)。更有很多外資看好企業(yè)發(fā)展，進(jìn)行單純的財(cái)務(wù)投資。

第四，外資入股形式各異。針對(duì)有外資股比限制的業(yè)務(wù)，外資會(huì)通過與內(nèi)資企業(yè)設(shè)立合資公司的身份來申請(qǐng)?jiān)S可;針對(duì)沒有外資股比限制的業(yè)務(wù)，外資在境內(nèi)設(shè)立獨(dú)資企業(yè)申請(qǐng)?jiān)S可;還有外資通過購(gòu)買已持證的內(nèi)資企業(yè)股份的方式，進(jìn)入我國(guó)電信市場(chǎng)。無(wú)論采取何種方式的投資，都需要符合我國(guó)開放政策和相關(guān)法律法規(guī)。

瓶頸已現(xiàn)

近年來，我國(guó)持續(xù)推進(jìn)高水平對(duì)外開放，逐年縮減外資準(zhǔn)入負(fù)面清單，彰顯了我國(guó)擴(kuò)大對(duì)外開放的決心。在國(guó)家整體宏觀政策的影響下，電信領(lǐng)域近年來開放力度非常大，與此同時(shí)，對(duì)外開放的進(jìn)一步發(fā)展也面臨著一些問題，如2020外資準(zhǔn)入負(fù)面清單中電信領(lǐng)域沒有進(jìn)行調(diào)整，也可看出我國(guó)的電信業(yè)務(wù)開放遇到了瓶頸。

網(wǎng)絡(luò)信息安全問題

電信行業(yè)涉及網(wǎng)絡(luò)安全、信息安全等，尤其基礎(chǔ)電信業(yè)務(wù)承載國(guó)民經(jīng)濟(jì)命脈。從前期開放情況來看，率先開放且完全放開比例的業(yè)務(wù)，基本都是平臺(tái)類的第二類增值電信業(yè)務(wù)，安全風(fēng)險(xiǎn)相對(duì)較小。而涉及基礎(chǔ)設(shè)施類的第一類增值電信業(yè)務(wù)開放力度較小，包括互聯(lián)網(wǎng)數(shù)據(jù)中心、內(nèi)網(wǎng)分發(fā)網(wǎng)絡(luò)業(yè)務(wù)等，承載大量信息資源。出于安全考慮，目前只面向港澳資本開放50%。黨中央、國(guó)務(wù)院高度重視安全問題，2014年提出了總體國(guó)家安全觀，國(guó)家安全體系涵蓋11種安全，包括信息安全。我國(guó)于2016年出臺(tái)了《中華人民共和國(guó)網(wǎng)絡(luò)安全法》，為現(xiàn)有的網(wǎng)絡(luò)安全管理制度提供法律保障，更加體現(xiàn)國(guó)家對(duì)于網(wǎng)絡(luò)安全的重視程度。未來在推進(jìn)開放的過程中，如何妥善處理好開放與安全的問題，是需要深入研究、國(guó)家統(tǒng)籌的關(guān)鍵核心問題。

對(duì)國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的沖擊

雖然國(guó)內(nèi)高科技企業(yè)近年來也迎來了蓬勃發(fā)展，在某些關(guān)鍵技術(shù)、領(lǐng)域也處于世界領(lǐng)先地位，但不得不承認(rèn)，我國(guó)整體的科技發(fā)展水平與歐美國(guó)家存在一定的差距。以云計(jì)算市場(chǎng)為例，國(guó)內(nèi)的阿里云、騰訊云占據(jù)了國(guó)內(nèi)云計(jì)算的大部分市場(chǎng)，但無(wú)論是在技術(shù)水平上，還是占世界總體市場(chǎng)份額上，仍與美國(guó)微軟、亞馬遜的云計(jì)算仍有較大差距。我國(guó)近年來云計(jì)算市場(chǎng)迎來蓬勃發(fā)展，各行各業(yè)均大力提倡企業(yè)上云，尤其在新冠肺炎疫情的影響下，云上辦公的重要性越發(fā)突出。未來國(guó)內(nèi)云計(jì)算將是一個(gè)千億級(jí)以上的市場(chǎng)，一旦向外資開放相關(guān)業(yè)務(wù)，允許外資進(jìn)入，必然會(huì)給國(guó)內(nèi)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶來一定的沖擊，國(guó)內(nèi)知名云計(jì)算廠商面對(duì)激烈的競(jìng)爭(zhēng)，能否站穩(wěn)腳步、獲得更好的發(fā)展仍未可知。

監(jiān)管壓力加大

近年來，國(guó)務(wù)院深化簡(jiǎn)政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)改革，將更多行政資源從事前審批轉(zhuǎn)移到加強(qiáng)事中事后監(jiān)管上來。工業(yè)和信息化部嚴(yán)格落實(shí)國(guó)務(wù)院“證照分離”改革的總體部署，在全國(guó)18個(gè)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)針對(duì)第二類增值電信業(yè)務(wù)試行“告知承諾”試點(diǎn)，對(duì)于承諾符合相關(guān)條件的企業(yè)，當(dāng)場(chǎng)作出審批決定，也包括外資企業(yè)。這其中，可能會(huì)存在外資企業(yè)在不符合條件，但通過承諾制方式獲得許可，違規(guī)開展經(jīng)營(yíng)電信業(yè)務(wù)的情況。這種形勢(shì)下更加需要加強(qiáng)事后監(jiān)管來防范風(fēng)險(xiǎn)。而長(zhǎng)久以來，我國(guó)電信行業(yè)主管部門的人手不足，一直以來只有工業(yè)和信息化部和各省、自治區(qū)、直轄市通信管理局兩級(jí)監(jiān)管部門，給事后監(jiān)管帶來新的挑戰(zhàn)。

隨著我國(guó)不斷發(fā)展壯大，國(guó)際地位逐步提升，掌握了更多的世界話語(yǔ)權(quán)，美國(guó)則開始采取各種手段對(duì)我國(guó)開始打壓，包括啟動(dòng)貿(mào)易戰(zhàn)或制裁我國(guó)高科技企業(yè)，鼓勵(lì)美資企業(yè)從我國(guó)撤資，妄圖阻止我國(guó)的科技發(fā)展，試圖讓我國(guó)屈服。同時(shí)，歐盟和美國(guó)的企業(yè)都對(duì)我國(guó)電信業(yè)務(wù)開放有一定的訴求，在當(dāng)前形勢(shì)下，電信業(yè)務(wù)開放是我國(guó)加強(qiáng)國(guó)際交流合作的一個(gè)重要籌碼，怎樣利用好這張牌需要統(tǒng)籌考慮，順勢(shì)而為。

提升自身實(shí)力，增強(qiáng)國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力

縱觀我國(guó)電信業(yè)務(wù)開放歷程，結(jié)合現(xiàn)有國(guó)際國(guó)內(nèi)形勢(shì)，針對(duì)我國(guó)電信領(lǐng)域向外資開放，筆者提出如下幾點(diǎn)考慮和建議。

第一，充分發(fā)揮自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)、試驗(yàn)港的改革開放試點(diǎn)作用。從我國(guó)前期的開放進(jìn)程來看，上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)試點(diǎn)發(fā)揮了至關(guān)重要的作用，其在試點(diǎn)期間經(jīng)過壓力測(cè)試，積累了一定的事中、事后監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)，使更多開放舉措得以進(jìn)一步復(fù)制推廣，包括電子商務(wù)、呼叫中心、存儲(chǔ)轉(zhuǎn)發(fā)類的國(guó)內(nèi)多方通信服務(wù)業(yè)務(wù)，都是在前期試點(diǎn)基礎(chǔ)上在全國(guó)范圍內(nèi)推廣。為進(jìn)一步積累試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，擴(kuò)大試點(diǎn)地域范圍，上海自貿(mào)區(qū)的試點(diǎn)開放政策已在全國(guó)其他自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)復(fù)制推廣。2020年6月1日，黨中央、國(guó)務(wù)院公布了《海南自由貿(mào)易港總體方案》，要加快建設(shè)高水平的中國(guó)特色自由貿(mào)易港，海南具備得天獨(dú)厚的地理優(yōu)勢(shì)，可在安全可控的前提下充分開展試點(diǎn)。未來需要充分利用好海南自貿(mào)港這塊改革開放試驗(yàn)田，安全有序地推進(jìn)電信業(yè)務(wù)開放試點(diǎn)工作，完善網(wǎng)絡(luò)信息安全管理方式、構(gòu)建高效有力的安全保障制度。

第二，提升自身實(shí)力，增強(qiáng)國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力。為避免電信業(yè)務(wù)開放對(duì)國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)帶來沖擊，最為重要的是提升國(guó)內(nèi)企業(yè)自身實(shí)力，在學(xué)習(xí)國(guó)外先進(jìn)技術(shù)的同時(shí)，加強(qiáng)自主研發(fā)，掌握關(guān)鍵核心技術(shù)。政府方面也應(yīng)該加大支持力度，制定有利于產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策，加大財(cái)政支持力度，營(yíng)造有利于產(chǎn)業(yè)發(fā)展的營(yíng)商環(huán)境。

第三，創(chuàng)新監(jiān)管方式、加強(qiáng)事中事后監(jiān)管。面對(duì)監(jiān)管人力不足的問題，監(jiān)管部門更需要充分發(fā)揮技術(shù)手段，依托互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)等新技術(shù)創(chuàng)新監(jiān)管模式提升監(jiān)管效能。通過搭建監(jiān)測(cè)系統(tǒng)獲取各項(xiàng)業(yè)務(wù)監(jiān)管點(diǎn)信息，通過數(shù)據(jù)對(duì)比分析，實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)持證企業(yè)經(jīng)營(yíng)發(fā)展和安全合規(guī)情況;充分利用信用管理系統(tǒng)，根據(jù)信用情況，對(duì)企業(yè)分類監(jiān)管，對(duì)失信企業(yè)加大檢查力度，給企業(yè)以威懾，提升企業(yè)合法合規(guī)經(jīng)營(yíng)的意識(shí)。

第四，加快健全和完善相關(guān)法律法規(guī)。目前電信領(lǐng)域上位法缺失，近年來工業(yè)和信息化部一直在努力推動(dòng)《電信法》的出臺(tái)，但是由于種種原因，目前只有《中華人民共和國(guó)電信條例》和《外商投資電信企業(yè)管理規(guī)定》兩項(xiàng)國(guó)務(wù)院法規(guī)，而且都是近20年前所制定，有些內(nèi)容已經(jīng)不適合現(xiàn)有形勢(shì)。我國(guó)應(yīng)盡快推動(dòng)《電信法》的出臺(tái)，完善相關(guān)法規(guī)，為電信業(yè)開放發(fā)展和監(jiān)管提供法律保障，更好地促進(jìn)行業(yè)發(fā)展，維護(hù)企業(yè)和用戶的利益。