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人工智能已成為全球競爭的焦點，為搶抓這一重要戰略機遇，歐洲各國紛紛出臺相關戰略推動人工智能的發展。 本文評估了歐洲在全球人工智能競爭中的地位，比較了歐洲各國人工智能戰略，并討論了歐盟層面的相關政策和計劃。

一、歐洲在全球人工智能競爭中的地位

人工智能全球競爭態勢日趨激烈，國家之間的人工智能競爭力可通過市場份額、投資水平、創新能力以及道德監管力度來衡量。總體而言，歐洲在人工智能競爭力的許多關鍵方面落后于中美等國，但在道德監管方法上處于領先位置。

市場份額。以人工智能初創企業數量作為衡量標準，2018年一項研究指出，全球排名前三的國家依次為美國、中國和以色列，分別擁有1393家（40%）、383家（11%）、362家（11%）人工智能初創企業；四個歐洲國家躋身前十，分別是英國（第四位）、法國（第七位）、德國（第八位）、瑞典（第十位）。但總體而言，歐洲僅次于美國，共擁有769家人工智能初創企業（占全球總數的22%）。這表明，雖然歐洲單個國家缺乏全球競爭力，但若歐洲加強其數字單一市場，將有望成為人工智能主要參與者。

投資水平。盡管自2008年以來持續增長，歐洲在人工智能領域的私人投資仍落后于美國和中國。2016年，歐洲在投資基金上的投入僅為24~32億歐元資金，而亞洲、北美的投資額分別為65~97億歐元、121~186億歐元。過去十年中，私募股權和風險投資公司占歐洲人工智能相關交易量的75%。此外，英國、法國和德國吸引了人工智能公司的大部分投資，證明歐洲人工智能發展極不平衡。

創新能力。歐洲在創新方面的表現不斷提高，根據2020年版《歐洲創新記分牌》，2020年歐盟整體創新績效有所提升，與2019年相比，25個歐盟國家的創新績效有所改善，其他績效較低國家也有較大進步。自2012年以來，歐盟的平均創新績效提高了近9個百分點，甚至在2019年首次超過美國。與全球競爭對手相比，歐盟的平均創新水平領先于美國、中國、巴西等國，但落后于加拿大、韓國、澳大利亞和日本。

道德監管。在人工智能監管和倫理方面，歐洲的表現優于其他國家和地區，注重探討人工智能的法律、倫理和責任問題。歐洲早期對負責任和安全人工智能的關注，增加了其在制定道德監管標準方面的優勢，其《人工智能白皮書》及其未來所有立法，都可能影響全球人工智能道德監管辯論，尤其是歐盟在數據隱私法規方面的經驗，如《通用數據保護條例》（GDPR）等，可為新興技術建立全球規范。此外，歐洲更容易接受尊重消費者基本權利的人工智能技術，隨著全球標準的實現，這類技術有望迅速投入應用，給歐洲帶來先行者優勢，尤其是醫療、交通、能源等高風險應用領域。

二、歐洲各國在人工智能方面的戰略及舉措

為應對人工智能帶來的挑戰，法國、英國、德國、瑞典、芬蘭、愛沙尼亞等歐洲國家紛紛制定人工智能戰略，尋求以有益于社會的、合乎道德的方式推動人工智能發展。

（一）法國

2018年，法國政府發布《有意義的人工智能：走向法國和歐洲的戰略》報告，首次明確了法國對待人工智能的態度，其文件標題中使用了“歐洲”一詞，強調有必要將歐洲數據生態系統視為相關國家的共同利益，引入“產生、共享和管理數據”的新方法。同年3月，總統馬克龍公布《法國人工智能發展戰略》，宣布未來五年投資15億歐元用于人工智能研發，強調在這一領域引領“歐洲之路”。該戰略的四大重點為：一是加強生態系統建設以吸引最優秀的人才；二是制定開放的數據政策；三是建立支持新興人工智能企業的監管框架；四是制定符合道德規范和可接受的人工智能法規。該戰略還強調與人工智能相關的倫理考慮以及包容性和多樣性等。

目前，法國在人工智能方面的努力初顯成效。一份報告稱，截至2019年底，法國已為人工智能初創企業籌集12億美元，超過英國，成為歐洲人工智能融資領域的領跑者。此外，英國脫歐后，法國有望成為科技公司在歐洲的首選目的地，谷歌、Facebook、IBM、三星和微軟等公司均已在巴黎開設或計劃成立人工智能研究中心。

（二）英國

自2016年以來，英國陸續發布《機器人技術和人工智能》《人工智能：未來決策的機會與影響》《在英國發展人工智能》等戰略文件，出臺速度快、節奏緊湊且面面俱到，彰顯出英國對引領人工智能未來發展的雄心和期待。2018年4月，英政府宣布投資10億英鎊用于其“人工智能行業協議”，該協議提出了人工智能發展愿景，即通過促進公私領域人工智能研發，投資科學、技術、工程和數學（STEM）教育，改善數字基礎設施，培養人工智能人才，加強數字能力等，推動英國成為全球人工智能中心，提高各行業生產力，并建立英國在數據安全和道德倫理等方面的全球領導力。

英國人工智能戰略確定了國家優勢，并列出需要進行針對性投資的領域，但這些投資缺乏明確的時間規劃。此外，若英國脫歐后無法與歐盟達成關系協議，可能導致國際科技公司從倫敦遷往歐洲其他地區，英國不僅失去歐盟研究資金和人才，還有可能失去獲取歐洲數據資源的機會。

（三）德國

2018年11月，德國聯邦政府通過了《人工智能戰略》，正式將人工智能提升至國家戰略高度，并提出3個目標：一是將德國和歐洲打造成人工智能的領先基地；二是合理及負責任地開發和使用人工智能；三是在倫理、法律、文化和制度等多個方面加強社會對話與引導。根據該戰略，德國政府將在2025年前撥款30億歐元支持人工智能的研究和產業升級。2020年12月，德國根據近些年形勢變化及新冠疫情的現實需求對其《人工智能戰略》進行修訂，將對人工智能的資助從30億歐元增加到50億歐元。新版《人工智能戰略》強調基礎研究、轉化與應用、監管框架等，并包括可持續性、環境與氣候保護、抗擊流行病等重點議題。

德國致力于負責任地開發和使用人工智能，旨在通過促進創新技術向工業應用轉化來擴大經濟優勢。此外，德國為人工智能研發分配了相較于其他歐洲國家更多的資金，并將研究重點放在技術研究和轉化等方面。

（四）瑞典

2018年5月，瑞典發布《國家人工智能方法》，闡述了該國人工智能目標，包括制定安全、可持續和合乎道德的人工智能標準和原則，改善數字基礎設施，增加數據獲取渠道，以及在歐盟發揮積極作用等。該戰略指出瑞典缺乏人工智能專業人才，強調在合乎道德、可靠、安全和透明的法律框架內加強人工智能的基礎研究和應用研究。此后，瑞典政府采取若干針對性舉措，并取得良好進展。例如，自2018年5月以來，政府已向數所大學投資約370萬歐元，幫助培養人工智能專業人才；在哥德堡的林德霍爾曼科技園建立國家人工智能中心，以促進公私合作、加強瑞典公司的科技實力等。

（五）芬蘭

芬蘭人工智能國家戰略突出強調加大投資，培養、保留和吸引人工智能人才。其在人工智能領域保持全球競爭力的舉措是對公民進行培訓，全面科普人工智能技術對社會的潛在影響。為此，芬蘭開發了免費的、首創的在線課程，面向所有公民開放，旨在提高其人工智能素養。未來，芬蘭計劃向所有歐盟公民免費提供人工智能在線課程。芬蘭政府打算采取進一步措施來推動人工智能發展，包括制定中小企業參與計劃，與愛沙尼亞、瑞典等合作，組建歐洲頂尖的人工智能測試實驗室等。

（六）愛沙尼亞

愛沙尼亞是電子政務的先驅，也是世界上數字化程度最高的國家之一，技術基礎雄厚，擁有諸多獨角獸創業公司或估值超過10億美元的私有公司，如Skype、Playtech、Bolt等。在《2019年克拉特報告》中，相關專家評估了公私部門就人工智能開展合作的方式，為《短期（2019~2021）人工智能國家戰略》提供了依據。愛沙尼亞政府計劃至少投資1000萬歐元實施上述戰略，并根據其實施經驗和教訓制定長期規劃。愛沙尼亞人工智能戰略強調增加公共部門投資和研發，促進可信任人工智能的發展，其在公共部門應用人工智能解決方案的目標是“增加以用戶為中心的服務，改善數據分析過程，提高國家工作效率”。自2019年10月以來，愛沙尼亞在全國的公共部門至少部署了23個人工智能解決方案，目標是至2020年底擁有至少50個人工智能應用案例。

（七）其他國家

近期發布人工智能戰略的其他歐洲國家包括奧地利、比利時、丹麥、意大利、立陶宛、盧森堡、馬耳他、挪威、波蘭、葡萄牙和西班牙。此外，奧地利、愛爾蘭和意大利已建立國家人工智能工作組。葡萄牙、羅馬尼亞和西班牙已將人工智能納入其國家數字化戰略。這些倡議大多強調加強作為人工智能基礎的國家研究，建立人工智能中心，致力于支持工業界和中小企業，改善公眾、行業從業者和公共部門之間的數據共享等。

三、歐盟對人工智能的態度

除國家層面的努力外，歐盟近年來還制定政策、提供融資機會，以推進歐洲人工智能的發展。

（一）歐盟資助人工智能研發

歐盟發揮作用的主要途徑之一是其融資機制，作為《2021~2027年多年期財政框架》的一部分，歐盟委員會提出“數字歐洲計劃”，意味著將92億歐元投資于高性能計算、人工智能、網絡安全和高級數字技能等。2004年以來，人工智能已被納入歐盟研發預算，重點關注機器人，2014~2020年，機器人技術的投資增加了7億歐元。此外，歐盟機器人研發計劃也獲得了21億歐元的私人投資。

2014~2017年，歐盟在“地平線2020”多年研發資助計劃下，向人工智能相關研究投資了約11億歐元。在后續的“地平線歐洲”項目下，歐盟委員會提議投資1000億歐元用于研發和創新，以加強歐盟的科技優勢、提高創新能力和就業水平、增強全球競爭力、維持歐洲的社會經濟模式和價值觀。新成立的歐盟委員會已將投資人工智能作為其加強歐盟數字主權舉措的一部分。

2019年11月，歐洲投資基金和歐盟委員會宣布推出一項新的人工智能和區塊鏈投資計劃，承諾在2020年提供1億歐元資金用于支持人工智能初創企業。該基金通過向初創公司提供股權和資助，尋求縮小歐盟面臨的投資差距。2021年該基金可能繼續提供35億歐元的投資資金，用于投資早期技術以鼓勵創新。2020年12月，歐洲投資銀行集團宣布一項新融資工具，與歐洲投資基金及私人投資者合作，為歐洲從事人工智能系統研發的公司提供1.5億歐元資金，以彌補歐洲人工智能領域數十億歐元的資金缺口。

歐盟《人工智能白皮書》指出，2017~2019年，歐盟用于人工智能的研發資金上升至15億歐元，與前一階段相比增長了70%，但它同樣指出，歐洲在研究和創新方面的投資相較于世界其他地區仍略顯不足。

（二）歐盟委員會不斷發展的方法

除為研發提供資金外，歐盟委員會還尋求以其他方式推動人工智能的發展。

制定政策文件。①2018年4月，歐盟24個成員國和挪威就“人工智能合作宣言”達成共識。此后其他歐盟成員國和英國也簽署了這項聲明。這份沒有約束力的聲明呼吁“歐洲在人工智能問題上采取全面綜合的方法”。②2018年4月，歐盟委員會通過《人工智能通訊》，闡述了歐盟對待人工智能的方法，重點關注人工智能倫理，旨在提高歐盟的技術及工業能力，為歐洲應對人工智能帶來的社會、經濟變化做好準備，并建立適當的道德和法律框架。③2019年4月，歐盟委員會發布《人工智能道德準則》，指出所有人工智能應用程序應遵守七項要求，方可視為可信任，包括人的能動性和監督，技術穩健性和安全性，隱私和數據治理，透明度，多樣性、非歧視和公平性，社會和環境福祉以及問責制。④2020年2月，歐盟委員會發布了《人工智能白皮書——歐洲追求卓越和信任的策略》《歐洲數據戰略》和《塑造歐洲數字化未來》三份政策文件，作為“塑造歐洲數字未來”戰略的一部分。

成立人工智能高級專家組。2018年6月，歐盟委員會成立人工智能高級專家組，該小組由來自學術界、商業界等52名人工智能專家組成，就人工智能戰略的實施向歐盟委員會提供咨詢。2019年4月，人工智能專家組發布《人工智能道德準則》，同年6月，發布《可信任人工智能的政策和投資建議》，提出33項建議，致力于改變監管和投資環境，引導人工智能技術向可持續、值得信賴的方向發展。

啟動人工智能相關計劃。①2018年12月，歐盟委員會發布“人工智能協調計劃”，強調歐洲各方在關鍵領域加強合作的必要性，鼓勵加大對創新型中小企業的投資力度，構建歐洲人工智能數據平臺，制定道德準則同時確保建立有助于創新的法律框架以及處理與人工智能應用有關的安全問題等。②2019年1月，歐盟啟動“歐洲聯盟人工智能”（AI4EU）項目，匯集了21個國家的79家頂級研究機構、中小企業和大型企業，旨在促進歐洲人工智能生態系統建設，為人工智能技術潛在用戶提供服務和支持。該項目耗資2000萬歐元，持續三年，試圖在歐洲建立集人工智能知識、工具和研究資源于一體的網絡平臺。

四、特點分析

一是歐洲數字市場分化。目前，歐洲部分國家尚未制定人工智能戰略，另一些國家已全面實施人工智能計劃，人工智能發展水平各不相同，北歐國家普遍處于領先地位，而南歐和東歐國家則趨向于落后。此外，歐洲各國政府推出各自的人工智能戰略及方法，大多數未經協商，加之歐洲的信息技術資產分散在不同國家，使得歐洲各國難以發揮共同優勢、吸引人才資本和外部投資，從而缺乏全球競爭力。因此，盡管歐洲擁有強大的工業基礎、較高的科研水平，但其在人工智能方面的表現遠未達到應有水平。

二是英國脫歐可能會對歐洲人工智能發展造成影響。英國人工智能研究在全球頗具影響。倫敦是歐洲最重要的人工智能中心，初創企業密度較高，擁有1000余家人工智能公司、35個科技中心，以及阿蘭·圖靈研究所等著名人工智能研究中心。在歐洲加強數字單一市場建設時，英國脫歐意味著一個重要的歐洲國家正在朝不同方向發展，可能會對歐洲數字單一市場建設產生長期影響，減緩歐洲在人工智能方面集體進步。

三是歐洲積極尋求人工智能監管方面的先發優勢。與其他國家/地區戰略最大區別在于，歐洲戰略高度關注道德、可信任、可持續發展以及人工智能系統的應用。歐盟層面及國家層面的舉措也反映出歐洲發展“以人為中心”的人工智能并成為該領域領導者的愿望。可信賴人工智能奠定了歐洲建立和使用人工智能道德準則的基礎，可能成為歐盟戰略領先世界的關鍵。作為歐盟委員會道德準則的一部分，為歐洲諸多人工智能公司建立合規制度，將有助于推廣歐盟人工智能開發和使用的規范。

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