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一、背景

1965年，美國國會依據《老人法》成立了美國老人事務局。美國老人事務局從屬美國衛生和人類服務部，是聯邦政府貫徹《老人法》的主要管理機構。它的主要職責是開展和實施老齡領域的的研究、組織，協助聯邦、州和地方各級機構計劃和發展老年人的各項工作，傳播與老齡問題的有關信息。老人事務局通過各級組織的努力、政府其它機構和其它組織的協助，直接面向老人群體，實施美國《老人法》撥款的項目，全面規劃、發展、支持居家和社區養老服務項目，為老年人提供各種機會和滿足他們自主命運的愿望和需求。老人事務局通過網絡式的管理結構，來協調和實施全國的老齡工作，這個管理網絡覆蓋56州和地方老齡管理單位，655個區域單位，226個服務土著美國人和夏威夷人的組織，29000個以上地方服務提供機構。

2003年，美國衛生和人類服務部老人事務局和國家醫療保健制度和醫療補助服務中心首度攜手合作，在12個州撥款成立“老人和殘障人士資源信息中心”(以下簡稱“中心”)，在州和社區層級設立“一站式窗口服務”，幫助老人們選擇最優的護理服務計劃。2004年和2005年分別又有12和19個州相繼得到撥款，這樣，成立“中心”的州數量達到了43個，在地方一級的“中心”數量達到140多個。截至2006年10月，“中心”大約覆蓋了6100萬人口，占據美國總人口的29%。“中心”在為期五年的合作議案中共簽發了總值達4000萬美元的24項預算，各個州政府可運用這些預算協調或重新設計他們各自現有的養老咨詢機構和服務網絡。“中心”在社區層級提供下列服務：對公眾進行如何養老的教育普及，講解各種現有政府福利和服務項目，幫助申請公共衛生醫療補助，協調與其他民政衛生部門之間的合作(包括疾病預防、營養衛生、交通和住房等)，以及幫助有需要人群根據今后的長期服務需求制定長期的服務計劃。

二、信息技術的運用

老人事務局賦予地方老齡管理單位相當多的靈活性，賦予州和地方老齡管理單位足夠的自主權以便他們能夠設計出符合當地老年人口特殊需求的服務項目，這種靈活性使得各個州和地方政府可以采取不同的方法采集、匯總、管理數據和信息。各級地方政府逐漸意識到，一個統一的信息數據庫對協調、管理和整合各地養老服務體系的重要作用，因而積極投入人力物力去發展信息處理系統，以使地方報告的數據符合聯邦政府統一的報告要求，這樣地方政府能夠快速有效地上報項目和資金的使用情況。

在各級政府服務老齡人口和殘障人士方面，信息技術得到了不同程度的運用。有些地方政府采用先進的技術，摒棄了過去的以紙張文件為基礎的方式，改為中央系統統一處理用戶信息，整合不同醫療和社會服務機構的數據庫，這樣不僅可以很簡單地及時更新客戶的服務使用情況和他們的個人信息，還可以根據客戶的情況變化而把他們推薦到更適合他們的服務機構。除了利用系統統一管理數據信息，各級老齡管理單位還實現了“政務網上化”，大多數關于地方老齡管理單位的服務信息都可在網上找到。例如，美國老齡理事會(National Council on Aging)在網上推出了“福利搜索”(Benefits CheckUp)的工具，查詢者只要按工具的提示輸入個人信息就可以知道自己符合哪些政府醫療保險的條款。

但是，還有一小部分機構沒有積極地采用新技術。其原因有很多：有的是因為沒有擁有專業技能的人力資源，有的是沒有人力或物力去及時了解門類繁多的新興技術，以至于很多機構到現在還在用過時的電腦設備、傳統的撥號上網和紙張文件處理方式。在有的州，不同部門使用不同的信息處理匯報系統，這就導致了彼此之間無法溝通。

2005年，美國Westat公司受美國州和地方老齡管理單位協會(National Association of State Units on Aging ,NASUA)委托，對49個州和地方老齡管理單位的信息處理系統進行調研。Westat公司在總結報告中提出了他們認為美國老齡信息管理體系中應該改進的4個問題：

⑴對一些數據進行標準化處理，如對政策制定和管理決策最為必需的數據;

⑵消除個人和護理服務提供者對各種不同機構提供重復信息的需要;

⑶能夠改善和簡化跨越不同服務機構和地域的數據收集形式，以便于不重復地統計服務使用的人數;

⑷利用網絡經濟對信息系統開發和維護的規模效益來縮減系統開發和維護的費用，同時又不影響市場競爭機制。

Westat公司還在報告中指出，對于州和地方老齡管理單位來說，阻礙發展信息共享體系的主要因素還包括在財政、管理和技術層面。

三、“老人和殘障人士資源中心”的運行情況

在“中心”管理和運行過程中，必須運用管理信息系統來支撐日常運作，包括接受新客戶、客戶的需求評估、護理計劃，跟蹤服務使用情況和計算費用等。“中心”的運作使得很多州和地方政府不得不改進和升級他們原有的管理信息系統來滿足“中心”的運作要求。概括地說，“中心”把大部分資源集中在了以下3個方面：

——建立互動的政府公眾網站，在線回答客戶的問題，這樣使得公眾獲取信息更加方便;

——通過互聯網進行數據分享，以此來共享政府縱向和橫向服務系統的信息，使得服務提供機構和政府合作伙伴都可以輕松地整合同一客戶的所有相關信息;

——通過使用移動技術，可以使政府醫療補貼的申請過程自動化和簡約化，還可以整合客戶評估、資格審查和跟蹤管理過程。

值得一提的是，在大部分“中心”的形成過程中，IT決策制定機制完成了由地方自主向州政府統一規劃的轉變。在此之前的很長一段時間，IT的決策都是由地方甚至是部門一級自行決定。自2003年“中心”成立以來，信息技術在政府日常運作中的重要性顯得日益突出，各級政府從戰略的角度重新審視信息技術在日常政務中應當扮演的角色。很多州政府通過與其它州機關和地方伙伴對話和協調，建立了由上而下橫向合作的“中心”組織結構，信息系統成為了合作伙伴能夠高效地共享數據的關鍵，也成為“中心”成功的重要因素之一。

各級政府在幫助“中心”運行的過程中已經在IT技術的基礎設施和信息處理方面做出了卓越的成就，但也遇見了很多包括以下幾方面內容的障礙：

——缺乏足夠的人力和資源;

——在確定系統規范和選擇IT/MIS運營商方面的困難;

——由于其它項目而延遲了對IT/MIS方面的投入;

——與合作伙伴在IT系統和處理容量方面存在差異;

——不同部門共享數據方面存在技術障礙;

——不同部門對于在共享數據的同時能否保持保密性和安全性的問題上存在不同認識。

四、美國養老體系中的技術創新——各州的案例

由于各級政府和機構采用了新技術，所以管理和服務提供體系變得更加簡單、高效和周到，并具有共同性和差異性。以下簡單介紹阿肯色、明尼蘇達、南卡羅林納和華盛頓4個州如何建立橫跨不同部門組織項目的信息體系。

在阿肯色州(Arkansas)，該州的網絡管理系統包括了一個統一的數據庫、一個信息和咨詢(Information & Referral)聯絡紀錄數據庫和一個消費者評估和注冊(Consumer Assessment Referral and Enrollment，CARE)工具。信息和咨詢聯絡紀錄數據庫起到方便工作人員跟蹤記錄消費者的聯絡記錄、人數統計、信息提及請求、提及結果和后續總結等作用;消費者評估和注冊工具是多個代辦處注冊客戶和記錄跟蹤客戶信息的唯一系統，它使多個辦事機構可以在同一信息系統內了解注冊客戶并跟蹤客戶信息的變化，避免信息的重復輸入。在實地工作中，全程管理責任人使用手提電腦在現場填交客戶評估表格，他們還使用便攜式的具有掃描功能的打印機來掃描復制客戶用于資格審定的財務文件，以省去客戶必須委托第三方代為復制他們個人文件的麻煩。但是，在阿肯色州西南地區“中心”覆蓋的12個縣鄉區，互聯網接入并不普及，這給全程管理責任人進行的家庭訪問造成了很多不便。為了解決這個技術問題，當地“中心”的IT運營商在全程管理責任人的手提電腦上安裝了網上申請表格，這樣全程管理責任人可以先按照申請表格輸入數據，然后在有互聯網接入的地方上傳表格即可。IT技術的運用，方便了全程管理責任人和服務提供機構的溝通，節省了時間和旅行費用，縮短了對客戶資格審定的時間。

在明尼蘇達州(Minnesota)，該州的“中心”依托現有的社區服務場所建立了老齡服務網絡。這個網絡包括了落戶社區的服務接入點、一個動態的面向老齡人和服務提供者的網上資源數據庫(www.MinnesotaHelp.info)、書面文件和免費的電話協助(老齡熱線和殘障人士熱線)。人們可以在許多地方方便地接入這種服務網絡，如衛生診所、社區代辦處、醫院、藥房、圖書館、老人中心、信仰團體、福利事業、公共衛生辦公室以及工作單位。明尼蘇達州Hennepin縣的“中心”服務點坐落在縣公共圖書館。圖書館里有4臺預設了老齡人士相關服務資料的電腦，“中心”還對圖書館管理員進行培訓，指導他們如何幫助人們了解使用網上資源數據庫和咨詢熱線。明尼蘇達州網上資源數據庫的一個重要功能是允許消費者通過完成一個非正式的評估來預測他們對長期服務的需要。一旦用戶填入了信息，數據庫會根據用戶填入的信息來設計一個服務方案，用戶可以直接施行這一方案或者咨詢相關人員來獲取進一步的幫助。

在南卡羅林納州(South Carolina)，該州的老齡辦公室基于互聯網開發了包含各方信息的管理信息系統(SC ACCESS, http://www.scaccesshelp.org)。該套系統具有以下功能：用戶可以根據地理位置(如郵政編碼)搜索信息和資源，服務提供機構可以依托全程管理系統跟蹤客戶的需求變化和服務進展，此外這個系統允許政府特許的服務提供者在系統中互相推薦客戶。

在華盛頓州(Washington)，該州建立了類似于阿肯色州和南卡羅林納州的網上數據庫和網上資格審定系統，此舉大大提高了政府的運作效率。除此以外，華盛頓州居家護理質量監督局(Washington’s Home Care Quality Authority)還在監督局的網站上公布居家護理工作人員的登記名冊，名冊詳細地陳述了工作人員的技能、訓練程度、服務項目種類和價格。服務提供機構可以搜索相關居家護理的工作機會，潛在的客戶可以在網上尋找合格的服務提供者。

上述4個州的“中心”都貫徹了“政府信息網上化”的宗旨，在建立了網上數據庫和網上資格審定系統、提高了政府的運作效率的同時，又根據各自的情況提供了適合當地情況的服務項目，例如華盛頓州的網上護理人員名冊，明尼蘇達州的養老服務社區化和阿肯色州的資格審定便攜化。

在各個州積極采納新技術提高管理效率的同時，美國老齡管理局也在不懈努力，致力于使每個老人只要提出要求就都能夠得到需要的服務，使他們平安地居家養老或在社區養老。美國老齡管理局的全國信息和響應系統，每年回答約1400萬個獲取信息和幫助的請求。老年人及其照料者可以通過1800免費電話和支持系統與州及地方的各種服務資源進行接觸，以獲得對美國老人法撥款項目，諸如健康保健、集體伙食或上門送飯、日托照料、消費者權益、老年人權益、交通、住房、養老金等內容的各項信息及服務。網上信息服務，使得老年人與服務資源可以直接進行溝通。全國老齡服務網不斷開辟新的網上服務領域，比如最近政府投資建設了網上家庭和社區服務機構對醫療保險受益人的響應系統，使老人和家庭能夠直接選擇和決定醫療保險項目適用的保險。網上信息系統越來越有效地幫助老年人獨立地居家養老。

五、對信息技術的展望

可以預見，在今后的5-7年內，技術領域內的一些重大發展和變動，將進一步提高和改進美國養老體系的服務機制。

在美國，互聯網接入已經接近飽和，各種組織迅速地適應和利用網絡信息 (networked information), 這對組織的工作方法和組織構造都具有重大的影響，使其從200多年前奠定的經典傳統的官僚組織向網絡范式的組織模型演變(the paradigm of the network as an organizing principle of all organizations)。

在上述組織演變過程中，人們可預見到的技術推動力包括以下4個方面：

⒈寬帶加速

互聯網的連通速度將持續上升，這為政府提供了全新溝通方式和內容，包括網上錄影和網上電話等等。

⒉網絡變得無處不在

在過去幾年里，建筑內和公共場所的無線網絡連接點(Hot Spots)迅速增加。在過去的兩年內，便攜式電腦的銷售數量已經超過臺式機的數量。連結點的增多、城市和區域性的寬帶覆蓋面的增大，將使得移動網絡的接入變得更加普及。屆時人們將有能力在任何地方、任何時間去訪問信息，這將對組織運作形式造成重大沖擊。

⒊數據分享和合作

在過去20年里，電子數據主要被局限在收集和使用數據的組織之內，而來自各方面強大的壓力迫使政府機構不得不分享信息，以及通過橫向的合作來為消費者提供服務，這樣使得原有的組織結構的分界變得模糊。最新的商業運作模式是允許配置不兼容的計算機系統分享數據，并且把橫向和縱向的組織混合在一起為消費者提供“一站式服務”，這個趨勢在今后的10年內肯定也將繼續。

⒋開放的數據共享標準

數據分享已經歷了質的轉變，從封閉、私有的數據標準轉變成開放、共享的數據標準。原來的私有數據標準把數據“鎖定”在某種計算機數據使用程序上，這種做法以前很是普遍;但現在隨著對數據交換、分享和合作需求的增多，私有數據標準更多地被開放的數據標準取代。這種開放的數據標準允許許多不同的組織分享數據，并成為越來越多需要靈活性和跨組織合作的機構的首選策略。開放的數據共享標準同時也減少了“廠商鎖定”的現象，不會因為使用獨特的數據形式而每年不得不支付同一個供應商數據系統升級的費用。采用開放式的標準還允許組織利用許多新技術來簡化服務交付、業務流程，并且提高與其他組織合作的能力。

以上這4個方面的推動力已經對政府服務的提供方式和組織構造產生了深遠的影響。這個趨勢在未來的幾年內將延續下去，繼續改變傳統的商業模式，提供新的服務理念。總之，它將打破傳統的獨立運作的組織范式(paradigm)而朝一個類似于網絡的范式轉移。

六、挑戰與對策

計算機行業有一個并不算秘密的秘密，那就是很多投入巨大的系統開發項目以失敗告終，從而造成巨大的經濟和人力上的損失。這也是系統開發與其它項目的不同之處——投入和產出未必成正比。因此我們在憧憬上述4大技術推動力將對政務帶來方便的同時，也不可盲目地相信系統開發商的承諾。

在管理科學中專門有這么一種情況，即整個一個領域應對如何按時、按預算管理一個軟件開發項目。這方面的知識對想知道如何確保系統開發商按合同完成任務的管理者而言是很重要的。供應商在過去是否順利完成類似的任務，是否強調計劃的重要性，是否有足夠的人力來支持項目，這些都是可以用來評估供應商的標準。通過研究表明，普遍的想法是：好系統通常是有小團隊研發出來的。與此相反的是，通常只有更多人力投入的系統開發項目才可能在截止日期前完成任務。

決定系統開發項目能夠成功最重要的的因素是政府明白他們真正需要什么，并能夠使系統開發商明白他們的意圖。通常來說，軟件開發項目80%的工作是：建立正確的組織功能模型和使用業務流程圖;業務流程塑造技術對于完成這部分工作任務是至關重要的。

作者簡介：

沈晨，畢業于美國喬治華盛頓大學公共管理系，獲公共管理碩士學位(MPA);此前于上海外國語大學法學院獲學士學位。現供職于美國著名的醫療保健和社會服務咨詢公司——The Lewin Group，為聯邦政府、州和地方政府提供策略咨詢。